武装組織から自治政府へ――JICAはBARMMの行政をどう支えているのか

2014年3月、フィリピン政府とモロ・イスラム解放戦線（MILF）は、バンサモロ包括和平合意に署名した。

しかし、和平合意への署名は紛争の終着点ではなかった。

MILFは長年、政府軍と戦う武装組織として活動してきた。部隊を指揮し、停戦交渉を行う経験はあっても、予算を編成し、公務員を管理し、道路、教育、保健、農業などの行政サービスを住民へ提供する経験は限られていた。

武装組織を運営する能力と、自治政府を運営する能力は異なる。

新しい自治政府が発足しても、行政が機能せず、住民の生活が改善されなければ、「武器を置いても何も変わらなかった」という失望が広がる。その失望は、元戦闘員を再び武装集団へ向かわせ、和平に反対する過激派へ住民の支持が移る原因になり得る。

日本政府とJICAの役割も、停戦と和平交渉を支える段階から、和平を実際に機能する行政、経済、社会へ変える段階へ移っていった。

和平後の課題は「政府をつくること」だった

バンサモロ包括和平合意は、フィリピン国家の中に新しい自治政府を設立する基本方針を定めた。

しかし、合意文書だけで政府は動かない。

新しい自治政府を機能させるには、少なくとも次の準備が必要だった。

自治政府の組織・省庁を設計する
中央政府と自治政府の権限を分ける
旧ARMMから職員、資産、事業を引き継ぐ
予算編成、調達、会計、人事制度を整える
行政官を育成する
地域開発計画を作成する
道路、教育、保健、農業などのサービスを継続する
元MILF戦闘員とその家族の社会復帰を支える
武装解除された地域で新たな雇用と産業をつくる

ここで日本政府とJICAが重視したのは、建物としての役所を造ることより、その中で働く人材と行政制度を育てることだった。

2013年から自治政府の設立準備を始めていた

JICAは包括和平合意が成立する前年の2013年7月から、「バンサモロ包括的能力向上プロジェクト」を実施していた。

当時は、バンサモロ基本法も自治政府の領域も確定していない。

日本は、新しい自治政府が本当に成立する保証がない段階から、制度設計と人材育成へ投資していたのである。

対象となったのは、将来の自治政府の制度を準備するバンサモロ移行委員会、旧ムスリム・ミンダナオ自治区（ARMM）の行政官、地方自治体職員、農業・産業関係者などだった。

主な支援分野は次の通りである。

分野	支援内容
組織・制度	自治政府の組織、行政制度、移行計画
人材育成	行政官、技術職員、地域指導者の研修
公共サービス	給水、道路、農業などの行政能力
地域産業	農産物加工、商品開発、販売
開発計画	バンサモロ開発計画の策定
地域協力	自治政府、地方自治体、住民組織の連携

プロジェクトは2019年まで続き、後に設立されるBARMMの行政基盤づくりに利用された。JICA「バンサモロ包括的能力向上プロジェクト」

なぜ旧ARMMの職員も対象にしたのか

新しいBARMMは、MILF関係者だけで運営できるものではなかった。

BARMMの前身であるARMMには、すでに教育、保健、農業、公共事業などを担当する行政機関と職員が存在していた。

ARMMは財政基盤や行政能力の弱さ、地方有力氏族の影響などを批判されてきた。しかし、実際に住民へ行政サービスを提供した経験を持つ職員まで排除すれば、新政府の発足と同時に行政が停止する危険があった。

一方、旧ARMMの制度をそのまま残せば、「看板だけを掛け替えた自治政府」になりかねない。

必要だったのは、旧ARMM職員の行政経験、MILF側の政治的正統性、新たに採用される専門人材を一つの政府へ統合することだった。

JICAは特定の政治勢力だけを育成するのではなく、旧制度から新制度への移行を支援した。

この点に、日本の支援の特徴がある。

バンサモロ開発計画を作成

JICAは自治政府の組織づくりと並行して、バンサモロ地域全体の開発計画策定を支援した。

計画には、農業、水産業、道路、港湾、電力、給水、地場産業など、地域の経済的自立に必要な分野が盛り込まれた。

バンサモロ地域は農業資源に恵まれているが、長年の紛争によって道路、灌漑、倉庫、港湾、電力などの整備が遅れていた。

農産物を生産しても、道路が悪ければ市場へ運べない。電力が不安定なら、農産物加工や冷蔵保存ができない。港湾が十分機能しなければ、島嶼地域との物流費が高くなる。

貧困を農業技術だけの問題として扱うのではなく、生産、加工、物流、販売を一つの仕組みとして改善する必要があった。

JICAが支援した開発計画は、その後の道路、電力、農業などの具体的事業を選定する基礎となった。

2018年、バンサモロ基本法が成立

包括和平合意から自治政府設立までには、約5年を要した。

和平合意を実行するには、フィリピン議会が自治政府の根拠法を制定し、対象地域の住民が投票で承認しなければならなかった。

2018年7月、共和国法第11054号、バンサモロ基本法が成立した。

2019年1月と2月には住民投票が行われ、BARMMの設立と参加地域が決定された。

同年2月22日、バンサモロ暫定自治政府と暫定議会に当たるBangsamoro Transition Authorityが発足した。

MILF議長ムラド・エブラヒムが初代暫定首相となり、元MILF・MNLF関係者、旧ARMM行政官、女性、先住民族代表などが暫定統治へ参加した。

武装組織の指導者が、銃ではなく行政と議会によって地域を運営する段階が始まったのである。

BARMM発足直後に行政を止めない

新政府発足時の最大の危険は、旧ARMMからBARMMへの移行によって行政サービスが中断することだった。

組織名、職員の身分、省庁の権限、予算、資産、契約などを変更する一方、学校、病院、農業支援、道路維持などを止めることはできない。

そこでJICAは2019年から「バンサモロ自治政府能力向上プロジェクト」を開始した。

支援の中心は、暫定自治政府の行政管理能力を強化することだった。

組織・人材管理
職員研修制度
行政ニーズの調査
省庁間調整
政策立案
農業・生計向上
地方自治体との連携
新型コロナウイルス感染症への対応
地場産業育成

事業は当初計画から延長され、2026年3月まで実施された。

日本の支援は、和平合意を作る段階から、その合意によって生まれた政府が実際に公共サービスを提供する段階へ移行した。

道路建設は平和構築なのか

日本のバンサモロ支援では、道路と橋梁が重要な位置を占めている。

一見すると、道路建設は和平とは無関係な公共事業に見える。

しかし、紛争地域では道路不足が貧困、行政不在、治安悪化を相互に強化する。

道路がなければ、農民は農産物を市場へ運べない。子供は学校へ通いにくく、患者を病院へ搬送できない。政府職員、警察、医療関係者も遠隔地域へ入りにくい。

道路が整備されれば、次の効果が期待できる。

農産物の輸送費が下がる
市場と雇用へのアクセスが改善する
学校・病院へ移動しやすくなる
行政サービスが遠隔地域へ届く
地域間の交流が増える
災害時の避難・救援が容易になる
武装集団が行政不在地域を支配しにくくなる

JICAは2019年、紛争影響地域道路ネットワーク整備事業に約2億204万ドルの円借款を供与した。

事業は、ミンダナオの紛争影響地域で約100キロメートルの道路を整備・改善し、主要都市や幹線道路への接続を高めるものである。JICA「ミンダナオ紛争影響地域道路ネットワーク整備事業」

道路は住民生活を支えるだけでなく、BARMM政府が地域全体を実際に統治するための基盤でもある。

造るだけでなく、維持できる政府へ

援助で道路を建設しても、維持管理ができなければ数年で劣化する。

中央政府や外国援助機関へ修理を依頼し続ける状態では、自治政府が自立したとはいえない。

そこでJICAは2026年から2029年まで、BARMM公共事業省の道路網改善・維持管理能力を強化する新たな技術協力を実施する。

主な内容は次の通りである。

道路分類計画の策定
道路・橋梁データベースの整備
補修優先順位の決定
維持管理業務の標準化
地方土木事務所での試行事業
公共事業省職員の能力向上

これは、JICAが道路そのものを提供する援助から、BARMM自身が道路を計画・管理する能力を育てる援助へ進んだことを示している。JICA・BARMM道路網管理能力向上事業

マラウィ復興への支援

2017年、ラナオ・デル・スル州の中心都市マラウィが、マウテ・グループとアブ・サヤフ系勢力によって占拠された。

フィリピン国軍との戦闘は約5か月に及び、市街地の広い範囲が破壊され、多数の住民が避難した。

マラウィ戦闘は、MILFとの和平が成立しても、ミンダナオの暴力が自動的に消滅するわけではないことを示した。

和平に反対する過激派は、行政の弱さ、貧困、若者の失業、住民の不満を利用して構成員を集める。

日本とJICAは、マラウィ市内の道路復旧などに20億円規模、当時の換算で約1,830万ドルの無償資金協力を行った。

その後も、マラウィ市と周辺地域を道路ネットワーク整備の対象に含めた。

道路復旧は都市再建だけでなく、避難住民の帰還、物流、行政サービス、過激派の再浸透防止に関係する。JICA「マラウィ復興支援」

農業と生計をなぜ支援するのか

BARMMでは、多くの住民が農業、漁業、小規模商業に従事している。

しかし、紛争によって農地が放棄され、道路や灌漑が破壊され、市場へのアクセスも制限されてきた。

元戦闘員が武装解除されても、安定した収入を得られなければ、違法銃器の売買、私兵、犯罪組織、過激派へ戻る危険がある。

JICAは、自治政府職員と地方農業普及員への研修、稲作技術、農産物加工、地域産業育成などを支援した。

重要なのは、元戦闘員だけを特別扱いしないことである。

元戦闘員だけが現金や農業資材を受け取れば、戦闘に参加しなかった住民から「銃を持った者の方が得をする」という不満が生じる。

そのため、和平支援では、元戦闘員、その家族、受入れ地域、紛争被害を受けた住民を一体として支える必要がある。

社会復帰とは、戦闘員個人に金銭を渡して終わるものではない。地域社会の中に、合法的な生活と雇用の選択肢をつくることである。

JICAは武装解除を行っているのか

MILF戦闘員と武器の登録・確認、武装解除そのものは、政府とMILFの合意によって設置されたIndependent Decommissioning Bodyが担当する。

JICAが武器を回収したり、戦闘員を拘束したりするわけではない。

日本政府とJICAが主として関与するのは、武装解除を持続可能にする社会経済的な条件づくりである。

元戦闘員が農業や事業で収入を得る
家族が教育・医療を利用できる
受入れ地域へ道路や給水施設を整備する
自治政府が行政サービスを提供する
地域社会と元戦闘員の対立を防ぐ
地方産業と雇用を育成する

銃を提出する行為は一日でできる。しかし、戦闘員から市民への転換には長い時間を要する。

日本の役割は、武器の回収そのものより、武器を再び手に取らなくても生活できる環境を整えることにある。

武装解除はまだ完了していない

フィリピン政府の発表によると、2015年から第3段階までに、約2万6,000人のMILF戦闘員と4,625丁の武器が武装解除手続きの対象となった。

しかし、最終となる第4段階は完了していない。

政府は1万4,000人の戦闘員と2,450丁の武器を最終段階の対象としていたが、MILF側は、武装解除済み戦闘員への社会経済支援など、政府の義務が十分履行されていないとして延期した。

この問題は、開発支援と武装解除が切り離せないことを示している。

政府側は「まず武器を提出すべきだ」と考え、MILF側は「約束された生活支援が先に実施されるべきだ」と主張する。

JICAの農業、生計、道路、行政支援は、この不信を埋める一助にはなる。しかし、日本が政府とMILFに代わって合意を履行することはできない。

日本支援の成果

日本政府とJICAの20年以上にわたる支援には、一定の成果が認められる。

住民へ平和の配当を届けた
政府とMILF双方から信頼を得た
成田会談と和平交渉を側面支援した
自治政府成立前から行政人材を育成した
バンサモロ開発計画の策定を支援した
BARMM発足時の行政中断を防ぐ支援を行った
農業、道路、給水などの基礎条件を改善した
マラウィ復興に協力した
元戦闘員の社会復帰を地域開発と結び付けた
BARMM自身がインフラを管理する能力を育成している

JICAによると、日本は長年のミンダナオ支援を通じ、約650件の小規模地域インフラ事業を実施し、紛争影響地域で2万5,000人以上を対象に研修を行ってきた。

これは単なる資金供与ではなく、人材、制度、地域社会への長期投資だった。

日本支援の限界

一方、日本のODAだけでは解決できない問題も多い。

武装解除の遅れ

MILFの最終段階の武装解除は完了しておらず、地域には違法銃器も残っている。

私兵と氏族政治

地方政治家や有力氏族の私的武装集団、氏族間抗争は、行政支援だけで直ちに解消できない。

汚職と行政能力

自治政府の省庁間には、職員数、専門性、予算執行能力などの差がある。外国援助が増えても、調達、監査、情報公開が不十分なら、住民の信頼を失う。

地域間格差

マギンダナオ、ラナオ、バシラン、タウィタウィなどでは、地理、治安、産業構造が異なる。道路が多く整備される地域と、援助が届きにくい島嶼地域の格差にも注意が必要である。

政治移行の長期化

BARMMは暫定統治が長期化している。和平組織の指導者が行政を担う移行期間から、住民が選挙で政府を選び、政権交代できる通常政治への移行が不可欠である。

援助依存

中央政府や外国援助へ依存し続ければ、BARMM自身の徴税、計画、維持管理能力が育たない。

日本の支援が成功したかどうかは、建設した道路や実施した研修の数だけでは判断できない。

援助が終了した後も、BARMMが自ら行政サービスを提供し、施設を維持し、住民の信頼を得られるかが最終的な基準となる。

日本は「バンサモロ政府」をつくったのか

BARMMをつくった主体は、フィリピン政府、MILF、MNLF、フィリピン議会、住民投票へ参加した地域住民である。

日本が自治政府を設計し、外部から押し付けたわけではない。

日本政府とJICAの役割は、当事者が選んだ和平と自治を実行できるよう、資金、技術、人材育成、外交的な場を提供することだった。

この立場は重要である。

外国援助機関が自治政府の政策を代わりに決めれば、行政能力は育たない。反対に、資金だけを渡して結果を確認しなければ、汚職、非効率、政治的偏りを招く可能性がある。

JICAは、BARMM側の主体性を尊重しながら、計画策定、研修、試行事業、制度整備を共同で進める方法を採ってきた。

日本の役割は、和平の主人公になることではなく、和平当事者が自ら政府を動かせるようになるまで支えることである。

4回の連載を通じて見えてきたこと

第1回では、日本が1996年のMNLF和平後から復興支援へ参加し、2001～02年に本格的なミンダナオ支援を始めた理由を取り上げた。

第2回では、2006年にJ-BIRD（日本・バンサモロ復興開発イニシアチブ）が始まり、日本が国際監視団へ軍人ではなく社会経済開発の専門家を派遣した過程を検証した。

第3回では、2009年の国際連絡グループ参加、2011年の成田会談、2012年の枠組合意、2014年の包括和平合意を通じ、日本の開発援助が外交的な仲介能力へ発展したことを示した。

最終回では、和平合意を実際に機能する自治政府へ変えるため、日本が行政官育成、開発計画、道路、農業、生計、元戦闘員の社会復帰を支援してきたことを整理した。

この20年以上の関与は、次の三つに集約できる。

停戦を維持する
政治合意を成立させる
和平後の政府と社会を機能させる

日本は、この三段階すべてに異なる方法で関与した。

結論――戦闘を止めるだけでなく、戦闘へ戻る理由を減らす

軍事的な平和維持は、武装勢力同士が戦闘を再開しないよう監視する。

しかし、停戦線を監視するだけでは、土地問題、貧困、失業、行政不在、教育不足、住民の不信は解決しない。

日本政府とJICAが目指したのは、武力によって平和を強制することではなかった。

学校、保健所、井戸、道路を整備する。農民の収入を増やす。元戦闘員が市民として生活できるようにする。行政官を育て、自治政府が住民へサービスを提供できるようにする。

そして、政治的要求を銃ではなく、議会、選挙、行政を通じて実現できる制度を支える。

日本のバンサモロ支援は、単なるODAでも、通常の停戦監視でもない。

軍事力を使わずに「戦闘へ戻る理由」を一つずつ減らしていく平和構築だった。

その成果が最終的に問われるのは、日本の援助額や建設した施設の数ではない。

BARMMの住民が、武装組織ではなく自治政府を信頼し、銃ではなく選挙で政治を変えられる社会が定着するかどうかである。

※本稿は2026年8月時点で確認できる日本政府、JICA、フィリピン政府などの資料に基づく。道路事業費などの外貨換算額は発表時点の資料による。

主な参考資料

← 第3回

【連載・JICAを通じた日本政府のバンサモロへの関与　第4回／最終回】