成田で実現した大統領とMILF議長の会談――日本は和平交渉をどう支えたのか
日本政府は2006年、J-BIRD（日本・バンサモロ復興開発イニシアチブ＝Japan-Bangsamoro Initiatives for Reconstruction and Development）を開始し、ミンダナオ国際監視団（IMT）へ社会経済開発の専門家を派遣した。
日本人専門家は紛争地域の村を訪れ、学校、保健所、井戸、農道などの必要性を調査した。日本はこうした活動を通じて、フィリピン政府、モロ・イスラム解放戦線（MILF）、地方自治体、住民の間に独自の信頼関係を築いていった。
その信頼が外交上の大きな成果となって現れたのが、2011年8月に日本で実現したベニグノ・アキノ3世大統領とMILFのムラド・エブラヒム議長による初の首脳会談だった。
会談場所はマニラでも、MILFの本拠地に近いコタバトでも、和平交渉を仲介していたマレーシアでもなかった。
選ばれたのは、成田国際空港に近い日本国内の施設だった。
開発援助国だった日本は、なぜフィリピン大統領とMILF最高指導者を結ぶ外交的仲介者になれたのか。
日本の関与は三つの層へ発展した
日本政府とJICAによるミンダナオ和平支援は、次の三つの機能を組み合わせていた。
| 機能 | 日本が参加した仕組み | 主な役割 |
|---|---|---|
| Peacekeeping | 国際監視団（IMT） | 停戦監視、社会経済開発 |
| Peacemaking | 国際連絡グループ（ICG） | 和平交渉への助言、当事者間の信頼形成 |
| Peacebuilding | J-BIRD | 貧困削減、地域開発、人材育成 |
ここでいうPeacekeepingは、国連PKOと同じ意味ではない。
日本は自衛隊を派遣せず、主として社会経済開発を担当する文民専門家をIMTへ送った。武力で停戦を強制するのではなく、停戦によって生まれた空間へ学校、井戸、保健所などを整備し、住民が平和の利益を実感できるようにした。
しかし、開発援助だけでは、政府とMILFの最終的な政治合意を成立させることはできない。
そこで日本は、2009年から和平交渉そのものを支えるPeacemakingの領域へ進んだ。
2008年の和平崩壊から交渉再開へ
フィリピン政府とMILFの和平交渉は、2008年に大きく後退した。
双方は、バンサモロの先祖伝来領域、統治権、土地問題などを扱うMOA-ADと呼ばれる合意案を準備していた。
ところが、協議過程や領域の扱いに反対する地方政治家などが最高裁へ提訴し、合意案への署名は阻止された。フィリピン最高裁も、この合意案を憲法上認められないと判断した。
その後、MILFの一部部隊と政府軍の戦闘が再燃し、多数の住民が避難した。
和平を再開するには、従来の交渉方法だけでは不十分だった。
マレーシアは引き続き和平交渉の主仲介国を務めたが、政府とMILF双方への助言、国際社会との連絡、交渉継続への支援を行う新しい仕組みが必要となった。
そこで2009年12月、International Contact Group、国際連絡グループが設置された。
国際連絡グループとは何か
国際連絡グループは、フィリピン政府とMILFの和平交渉を外部から支える仕組みだった。
日本はその設立時から参加し、和平交渉へオブザーバーとして出席した。
日本の役割は、マレーシアに代わって交渉を主導することではない。交渉内容について助言し、当事者間の意思疎通を助け、国際社会の支援を和平プロセスへ結び付けることだった。
IMTとICGは似た名称を持つが、役割が異なる。
| 組織 | 主な活動場所 | 役割 |
|---|---|---|
| IMT・国際監視団 | ミンダナオの紛争影響地域 | 停戦状況の監視、現地調査、社会経済開発 |
| ICG・国際連絡グループ | 和平交渉の場 | 交渉への助言、国際的支援、信頼形成 |
| J-BIRD | 地域社会・行政機関 | 開発、人材育成、貧困削減 |
2009年のICG設置を受け、政府とMILFの正式な和平交渉は2010年2月に再開された。
日本は現場の開発支援、停戦監視、政治交渉という三つの段階すべてに関与する国となった。
開発援助が外交上の信用になった
一般に、和平交渉の仲介国には、当事者双方からの信頼が必要である。
フィリピン政府だけと強い関係を持つ国では、MILFから中立性を疑われる。一方、MILFの要求へ近すぎる国では、フィリピン政府から国家主権への介入と見られる。
日本はフィリピン政府にとって、長年のODA供与国であり、インフラ、行政、農業、教育などを支援する重要な協力国だった。
一方、MILFに対しては、軍事力で組織を解体しようとせず、J-BIRDを通じてMILFの影響地域にも学校、保健所、井戸などを整備した。
日本人専門家は政府側の地域だけでなく、MILF関係者の協力がなければ入れない地域でも活動していた。
日本はこの現場活動によって、単に「中立である」と宣言するのではなく、双方と実際に仕事ができることを示したのである。
2008年に和平交渉が崩壊した後も、日本政府とJICAが支援を継続したことも信頼を強めた。
和平が順調な時期だけ資金を提供する国ではなく、交渉が失敗し、治安が悪化したときにも関与を続ける国として認識されるようになった。
アキノ政権の誕生
2010年6月、ベニグノ・アキノ3世がフィリピン大統領に就任した。
アキノ政権は、MILFとの和平を重要政策の一つに位置付けた。しかし、政府とMILFの間には依然として強い不信が残っていた。
MILF側は、過去の政権が約束を履行しなかったと考えていた。政府側にも、MILFが本当に武装解除し、フィリピン国家の一部として自治を受け入れるのかという疑念があった。
通常の和平交渉では、政府交渉団とMILF交渉団がマレーシアで協議していた。
しかし、交渉団同士の会合だけでは、政治的に困難な決断を下すのに時間がかかる。両組織の最高指導者が直接会い、和平への意思を確認する必要があった。
そこで日本政府が、アキノ大統領とムラド議長の直接会談を仲介した。
なぜ会談場所が日本だったのか
現職のフィリピン大統領が、国内で反政府武装組織の最高指導者と会うことには、政治的・安全上の問題があった。
マニラで会談すれば、MILF側には身柄拘束や安全への不安がある。
MILFの拠点で会談すれば、大統領の警備上の危険に加え、フィリピン政府が反政府組織の支配地域へ出向いたという政治的批判を受ける可能性があった。
主仲介国のマレーシアで会えば、正式な和平交渉として国内外の注目を集め、双方が自由に意見を交わしにくくなる可能性もある。
日本は、双方にとって政治的に比較的中立で、安全を確保しやすい第三の場所だった。
日本政府はフィリピン政府の同盟国ではないが、重要な経済協力国である。MILFに対しても、J-BIRDやIMTを通じた信頼関係を持っていた。
また、日本国内での会談なら、フィリピン国内の対立から一定の距離を置き、首脳同士が直接話し合うことができる。
こうして2011年8月、成田国際空港付近で、アキノ大統領とムラド議長の会談が実現した。
成田会談は何が歴史的だったのか
成田会談は、現職のフィリピン大統領とMILF最高指導者による初の直接的な首脳会談だった。
それまで政府は、MILFを国家に挑戦する反政府武装組織として扱ってきた。一方のMILFも、フィリピン政府をバンサモロの土地と自己決定権を奪った相手として捉えていた。
両者の最高指導者が同じテーブルに着いたこと自体が、関係の変化を示した。
会談では、詳細な協定条文を交渉したわけではない。重要だったのは、双方が和平を実現する政治的意思を直接確認したことだった。
首脳間で信頼が形成されれば、交渉団が困難な問題を協議するときも、「最高指導者は和平を望んでいる」という共通認識を持つことができる。
アキノ大統領は後に、2011年の成田会談が2012年の歴史的な枠組合意につながったと、日本政府との首脳会談で述べている。外務省「日・フィリピン首脳会談」
成田会談は和平を完成させた会議ではなく、和平を可能にする政治的信頼をつくった会議だった。
2012年のバンサモロ枠組合意
2012年10月、フィリピン政府とMILFは、Framework Agreement on the Bangsamoro、バンサモロ枠組合意に署名した。
この合意で、従来のARMMに代わる新しい政治的自治組織「Bangsamoro」を設立する基本方針が定められた。
枠組合意が示した主な方向は次の通りである。
- バンサモロ自治政府を設立する
- フィリピン国家の主権と領土的一体性を維持する
- 中央政府と自治政府の権限を分ける
- 自治政府の財政基盤を整える
- MILF戦闘員と武器を段階的に処理する
- 正常化と社会経済開発を進める
- 移行委員会を設置して基本法を準備する
ここで重要なのは、MILFが直ちに独立国家を樹立するのではなく、フィリピン国内の強い自治政府を受け入れたことである。
政府側も、従来の地方自治より広い権限を持つ新しい政治組織の設立を認めた。
双方が最大限の要求を一部譲り、武装闘争を政治制度へ転換する道を選んだのである。
Sajahatra Bangsamoro――合意を生活へつなげる
枠組合意が成立しても、BARMMの設立には基本法、住民投票、移行政府など、多くの手続きが必要だった。
その間、住民の生活が改善されなければ、和平への期待が失望へ変わる危険がある。
そこで2013年2月、フィリピン政府とMILFは、MILF関係地域の社会経済開発を目的とするSajahatra Bangsamoroを開始した。
「Sajahatra」は、平和、祝福、繁栄に近い意味を持つ言葉として使われた。
主な対象分野は次の通りである。
- 保健・医療
- 教育
- 奨学・職業訓練
- 生計向上
- 農業
- 地域住民への基礎的サービス
JICAもこの取り組みに協力した。
Sajahatra Bangsamoroには、和平合意の最終完成を待たず、住民へ早期に「平和の配当」を届ける目的があった。
和平は政府とMILF指導部だけの合意ではない。住民が和平による利益を実感し、政治的移行を支持して初めて定着するという考え方である。
自治政府設立前から行政官を育てる
2013年7月、JICAは「バンサモロ包括的能力向上プロジェクト」を開始した。
この時点で、包括和平合意もバンサモロ基本法も成立していない。
それでも日本は、将来の自治政府が成立することを見越して、人材育成と行政制度づくりを始めた。
対象となったのは、バンサモロ移行委員会、旧ARMM政府関係者、地方自治体、農業・産業関係者などである。
支援内容には次の分野が含まれた。
- 自治政府の制度・組織設計
- 行政サービスを担当する人材の育成
- 給水・道路管理
- 農業と地場産業振興
- 地域開発計画の策定
- 政策立案と省庁間調整
武装組織を運営する能力と、自治政府を運営する能力は異なる。
部隊を指揮できても、予算、人事、公共事業、教育、農業、保健などを管理できるとは限らない。
日本は、MILFが武器を置いて政治参加を選んだ後、行政の失敗によって住民の支持を失わないよう、政府設立前から準備を進めたのである。
2014年、包括和平合意が成立
政府とMILFは、枠組合意後も詳細な交渉を続けた。
主な交渉分野は次の四つだった。
- 移行制度と実施方法
- 中央政府と自治政府の権限配分
- 税収・財源・天然資源収入の配分
- 武装解除、治安、元戦闘員の社会復帰を含む正常化
これらの付属文書がまとまり、2014年3月27日、フィリピン政府とMILFはComprehensive Agreement on the Bangsamoro、バンサモロ包括和平合意に署名した。
40年以上に及ぶ武装紛争を政治的に終結させる基本合意である。
日本は主仲介国ではなかった。しかし、IMT、ICG、J-BIRDを通じ、停戦、交渉、開発のすべてを継続的に支援した国の一つだった。
なぜ広島で和平セミナーを開いたのか
包括和平合意から約3か月後の2014年6月、JICAは広島で「Consolidation for Peace for Mindanao」セミナーを開催した。
会合にはアキノ大統領、MILFのムラド議長、フィリピン政府和平担当者など、和平の主要関係者が参加した。
広島が選ばれたことには象徴的な意味があった。
広島は、戦争によって壊滅的被害を受けながら、戦後に都市と社会を再建した場所である。
バンサモロの関係者にとって、和平協定は終了点ではない。破壊された地域を復興し、元戦闘員を市民生活へ戻し、対立してきた住民が同じ政府の下で生活する社会をつくらなければならない。
広島の経験は、戦争の記憶を残しながら復興と平和を実現する事例として示された。
JICAは広島での会合を、政府とMILFが和平実施への意思を再確認する場として利用した。JICA「Mindanao Peace Stakeholders Gather in Hiroshima」
J-BIRD 2への移行
広島会合に合わせ、日本政府は従来のJ-BIRDをJ-BIRD 2へ発展させる方針を発表した。
従来のJ-BIRDは、紛争影響地域の緊急的な生活改善と信頼形成を重視していた。
J-BIRD 2では、将来の自治政府と地域経済が自立的に機能することへ重点が移った。
主な柱は次の三つである。
| 柱 | 内容 |
|---|---|
| 地域社会の整備 | 学校、診療所、井戸など |
| 移行期の人材育成 | 行政官、地域指導者、実務担当者 |
| 持続的な経済開発 | 農業、製造業、インフラ、地域産業 |
和平前の支援が「戦闘へ戻らない環境」をつくるものだったとすれば、和平後の支援は「自治政府と地域経済が自ら平和を維持できる能力」をつくるものへ変化した。
日本は和平を成立させたのか
日本の役割を過大評価してはならない。
和平交渉の主体は、フィリピン政府とMILFである。マレーシアは主仲介国として、双方の交渉を長期間支えた。ほかの国や国際機関、NGO、宗教団体、地域住民も重要な役割を果たした。
日本一国が和平を成立させたわけではない。
しかし、日本には他の支援国と異なる特徴があった。
- IMTで停戦と現地開発に関与した
- ICGで和平交渉へ助言した
- J-BIRDで住民へ平和の配当を届けた
- 成田会談の安全な場所を提供した
- 自治政府成立前から行政官を育成した
- 2008年の和平崩壊後も関与を続けた
日本は交渉条文を作成する中心的仲介者ではなく、和平が崩れないよう複数の側面から支える「後援者」だったと評価するのが適切である。
第3回の結論
日本が開発援助国から和平交渉を支える第三者へ進むことができたのは、2006年以降の現場活動によって、政府とMILF双方から信頼を得ていたからである。
2009年のICG参加により、日本は和平交渉へ公式に関与した。
2011年の成田会談では、政府とMILFの最高指導者が、国内政治と治安上の制約から距離を置き、和平への意思を直接確認した。
その信頼が2012年のバンサモロ枠組合意、2014年の包括和平合意へつながった。
さらに日本は、和平協定の成立だけを目標とせず、Sajahatra Bangsamoroや行政能力向上事業を通じ、将来の自治政府と地域社会の準備を始めていた。
JICAによる開発援助は外交を支え、日本政府の外交はJICAが紛争地域で活動するための政治的空間を支えた。
成田会談は、日本の「外交と開発の連携」が最も明確な形で現れた出来事だったのである。
次回予告
最終回となる第4回は、2014年の包括和平合意からBARMM設立後までの日本支援を取り上げる。
元武装組織が、予算、人事、道路、農業、教育、保健を扱う自治政府へ転換するには何が必要だったのか。
JICAによる行政官育成、バンサモロ開発計画、マラウィ復興、道路・橋梁整備、農業・生計支援、元MILF戦闘員の社会復帰を検証する。
さらに、最終武装解除の延期、違法銃器、氏族政治、行政能力の格差など、日本の支援だけでは解決できない問題も取り上げる。
※本稿は2026年8月時点で確認できる日本政府、JICA、フィリピン政府などの資料に基づく。
コメント